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破题政府购买公共服务

文章来源:中国投资    日期: 2014年04月30日   【字号:

  从政府直接投资转变为政府服务采购,可以拉长政府的现金链条,一方面可以提高公共服务的效率,另一方面也减少了地方政府的资金负担
  
  一方面城市基础设施建设存在大量的需求,另一方面地方财政投入难以应付投资需求,债务负担沉重,地方政府面临未来城镇化发展的两难选择。
  
  7月31日召开的国务院常务会议首次提出要推进政府向社会力量购买公共服务,并部署加强城市基础设施建设,同时还对政府购买公共服务的内容、方式、主体、资金、监管等方面做出了指引性要求。
  
  北京荣邦瑞明投资管理有限公司董事长李伟在接受《中国投资》采访时表示,“政府购买公共服务或许会成为未来的基础设施领域投融资的大方针。
  
  政府购买公共服务,是指政府按照法定程序和采购目录,将原来由政府直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项,以合同方式交予有资质的社会组织完成,并根据后者提供服务的数量和质量按照一定标准进行评估后支付服务费用。
  
  在发达国家,这是政府提供公共服务的一种重要方式,但在中国则刚刚起步,仅少量存在于社区服务等领域。
  
  “这届中央政府把购买公共服务和加强城市基础设施建设这两件事情、两个词摆在了一起,确实反映了中央领导的智慧”,李伟表示,“地方政府投融资问题是老问题,市场化投资一直没有合适的口子,因此一直是只见楼梯响,不见人下来。这是第一次中央政府真正站在地方政府层面,正面给出了投融资的新出路”。
  
  中债资信评级业务部分析师刘嗣兴接受《中国投资》采访时表示,预计未来,随着政策的落实和购买公共服务工作的开展,将有更多地方政府出台相应的政策,相关领域的企业和社会组织,可能会获得更大的购买需求。
  
  基建领域创新方向
  
  “地方政府可以把过去计划政府投资的事情,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与建设与运营,促进城市基础设施的改善和提高”, 李伟说。
  
  这一方面可以提高公共服务的效率,另一方面也减少了地方政府的资金负担,在他看来,从政府直接投资转变为政府服务采购,可以拉长政府的现金链条。
  
  近年来虽然很多城市的基础设施投资保持增长态势,但是随着人口涌入城市,基础设施仍然存在较高的需求,如地下管网、城市交通等,因此,此次会议提出6个领域作为城市基础设施建设的重点,包括市政地下管网建设和改造,污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设,燃气、供热老旧管网改造,地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设,城市配电网建设以及生态环境建设。
  
  对于基础设施一直存在的融资问题,此次国务院会议提出,政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务,并要求各地要制定政府购买服务指导性目录,明确政府购买服务的种类、性质和内容,并试点推广。
  
  刘嗣兴认为,从国际经验来看,公共服务购买方式上,可分为公开竞标、凭单制和补助三种形式。
  
  公开竞标是最典型的模式。例如,英国政府1990年的公共医疗和社区关怀法明确规定,中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。
  
  凭单制则是政府可以通过向合格的服务对象签发凭单的方式,实现先前由国家提供服务的委托授权,用于食品、房屋、教育、医疗、保健、日托及运输等公共服务的提供。
  
  政府购买也可以通过补助的方式来实现。在美国,补助方式被用于公共交通、为低收入者提供住房、远洋运输以及其他工作。
  
  目前,公共服务购买仍然不是中国财政资金使用的正式支出形式,只在部分地区、部分领域有所实践,在这些尝试中,有些是各级政府的民政部门在主导制定,例如广州;也有部分地区由发展改革委在组织制定,例如北京。 在此次提出的6个基础设施领域,政府购买还没有涉及。至于由哪个部门来制定目录,制定规则,也还没有明确。一切都还有待探索。
  
  李伟认为,未来地方政府购买公共服务的领域可以从三个方面入手,一是存量基础设施和公共服务设施,可以通过特许经营方式,由政府直接服务变成社会化企业服务,可以采用委托运营和资产及服务运营等多种形式。二是增量基础设施和公共设施的投资运营服务,可采用投资补贴加运营服务采购或直接运营服务采购等形式,这要看项目性质和未来市场化服务的盈利性来综合决定。三是政府智力服务的社会化采购,包括纯粹的人力资本服务和智力资本服务等。
  
  未来挑战
  
  7月31日,北京市发改委在第五届投资北京洽谈会上发布,北京市将引进社会资本推动市政基础设施建设,轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域成为试点,拟推出126个项目,总投资3380亿元,拟引进社会资本1300亿元。这是第一个明确民营资本进入市政领域具体路径的城市。
  
  事实上,过去在中国政府购买公共服务的实践中,也有可供未来在基础设施领域借鉴的经验。在北京、上海、无锡等地的实践中,虽然购买范围主要为教育、社保、医疗、治安、养老等,但在购买减少财政支出、解决长久以来困扰政府的问题上,有不少成功的案例。
  
  以无锡市结核病防治政府购买服务为例,2004年,一直受困于结核病防治亏损且效果不佳的无锡市,通过与安国中西医结核病医院建立合作,把这项服务委托给医院,希望能找到有效防治结核病的办法。在这项购买中,各主体的角色分别是:按照国家结合病防治的统一要求,国家对结核病实行痰检、X光、肝功等检查和治疗药物的免费;市卫生局的角色是作为委托方,负责拟定工作任务,确定资金补助标准,监督管理工作落实和资金使用;安国医院作为市级结核病诊疗任务的医疗机构,负责全市结核病防治;市传染病医院的角色是业务指导和监管评估。
  
  无锡市在结核病防治领域引入安国医院之后,当年就显示出良好的绩效,结核病在无锡得到有效控制,两年以后转诊率即达到100%,治愈率89.2%。无锡市结防工作在全省排位由倒数第二一跃为正数第三名。
  
  “从无锡的案例可以看出,过去的这些购买公共服务中,购买规模偏小,购买的业务不涉及到重大利益冲突。政府将自己最棘手的业务外包出去,受托机构获得政府资助或其他优惠政策,民众生活得到改善。三方均有收益”。 刘嗣兴表示。
  
  “尽管购买公共服务是简政放权的体现,也是深化政治体制改革的具体体现,但权并不好放,改革也并非一帆风顺”, 刘嗣兴表示,“此次提出的6大基础设施领域在过去鲜有涉及政府购买,在落实过程中可能出现很多困难”。
  
  在他看来,政府购买公共服务将削减地方政府的权力,因此落实中会遇到困难。清华大学公共管理学院NGO研究所的研究也发现“政府购买公共服务的动力非常不足”。以北京市农民工法律援助工作站为例,因为其承接的相关农民工法律援助案件,客观上减少了原来北京市法律援助中心的事权和财权。在现有体制下,事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少,因此,很可能不仅动力不足,甚至会出现抵触,恶意阻扰的情形。
  
  此外,政府购买公共服务也可能出现腐败。“6条重点落实方面,大多数涉及到工程建设,不属于以往地方政府主动购买的公共服务范围。比如,市政公交建设,在此过程中,可能出现寻租、腐败行为。在目前我国采购公共服务不发达的情况,如何公平公正地选取受托者来承担工程是一个难点。
  
  对此,国务院会议也提出了“三严格”:“严格程序,竞争择优”“严格政府购买服务资金管理”“建立严格的监督评价机制”。但具体如何严格,并没有指出。
  
  链接
  
  政府购买公共服务模式
  
  国务院会议提出“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。要按照公开、公平、公正原则,严格程序,竞争择优,确定承接主体,并严禁转包”。
  
  我国理论界一般认为,公共服务的购买模式可以依据公共服务购买主体间的独立性和购买流程中竞争性两个维度,把政府购买公共服务的模式分为竞争性购买、指定性购买和形式性购买三种模式。国务院会议提出“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务”。
  
  1.形式性购买模式
  
  形式性购买模式主要指政府因工作能力、编制所限,无法提供大量具体事务性服务,转而由政府出资建立或资助社会组织,用以承接这类公共服务的模式。在这种模式中,社会组织不具备独立性,基本沦为“二政府”。
  
  例如,鉴于对民间组织管理和服务工作的需要,上海市长寿街道2002年成立了社区“民间组织服务中心”,政府再通过购买方式把社区民间组织的管理和服务工作交由“民间组织服务中心”承担。长寿街道的民间组织服务中心,由政府主导成立,承接街道政府对辖区内的社会组织管理与服务工作,其办公场地、主要工作人员的工资、日常办公经费都由街道政府财政出资。这是一种典型的“形式性购买模式”,此后成立的上海各街道社区“民间组织服务中心”基本都采用这一模式。
  
  2.指定性购买模式
  
  指定性购买模式,又称独立非竞争性购买,是指在政府与社会组织的关系上具有独立性,与政府不存在资源、人事等的依赖关系;但是购买的程序上没有采用竞争的方式,而是由政府直接指定某一社会组织来承接政府购买的公共服务。
  
  例如,在上海市“社区公益服务创投”项目的运营工作中,上海市民政局通过指定购买服务的形式先后委托上海浦东非营利组织发展中心(NPI)和上海市公益事业发展基金会负责实施。NPI是民办非企业单位,成立于2006年1月,其业务范围是:承办政府委托的公共服务项目,公益组织的培训与咨询,公益活动的策划与实施,公益信息的交流与出版。上海市公益事业发展基金会是一家致力于支持民间公益组织的资助型公募基金会,成立于2009年,其业务范围是:资助公益机构提供转化服务及专业化的社区服务;资助公益机构提供能力建设;资助公益机构对国内社会组织发展现状进行研究。无论是NPI还是上海市公益事业发展基金会,都具有独立性,在资金和人事方面均与政府不存在依赖关系,二者在关系上是独立的;但在购买过程中政府指定购买NPI和上海市公益事业发展基金会承办“公益创投”的服务。这种购买关系,是典型的“独立非竞争性购买模式”。
  
  3.独立竞争性购买模式
  
  独立竞争性购买模式,是指政府采取竞争的方式,通常表现为公开招投标的形式,用契约合作的形式向具有独立性的社会组织购买公共服务的行为模式。这种模式至少要满足两个关键条件,一是公开招标、投标,二是,建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同。(杨海霞
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