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政府购买公共服务的制度创新——对罗湖区在政府购买公共服务方面探索实践的思考

文章来源:深圳特区报    日期: 2014年04月30日   【字号:

  政府购买公共服务是大势所趋
  由于政府的天然垄断地位使得其直接去充当公共服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力,从而容易导致资金使用的低效,机构人员膨胀,有限的公共资源得不到充分利用,“豆腐渣”工程、权力寻租时有发生。同时,与细分市场上的各类专业公司相比,政府不是万能的专家,这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。
  为了提高行政效率,市政府将2007年确定为行政绩效年,从行政业绩、行政效率、执行力建设、行政成本等方面对政府部门进行量化评估,这是提升行政执行力、加强行政问责的前提和基础。这一制度的显著特征就是打破了一直以来有人认为政府运作是可以不计成本、不讲效率的观念,把政府的投入与产出紧密联系起来加以考核,这就促使政府改革自身运作方式,积极运用市场机制,大力推行公共服务的市场购买,努力降低行政成本,提高行政效率。
  区一级政府的主要职能是提供公共服务。由于公共服务具有非竞争性和非排他性两个特征,所以由政府来提供是理所当然的。但是公共服务的提供与生产是两个不同的概念,提供不等于生产,提供者不一定是生产者。许多人常把这两者混淆,甚至视为一体,这一误识导致政府在办理具体公共服务事项时,往往将提供与生产两个职能包揽下来,使得公共服务的成本呈上升趋势。
  公共服务的提供是指一系列公共选择行为的总称,公共服务的提供者——政府所要做的事情:一是决定某种公共服务是否需要提供;二是所需提供公共服务的质量和数量;三是公共服务的财政安排;四是公共服务的采购或生产方式;五是对公共服务的检查验收与评估。
  公共服务的生产则是将各种资源转化为完整的公共产品的技术过程。公共服务的生产从承担主体上看有六种情形:一是政府直接生产,如社会治安、司法审判;二是政府与企业联合生产,如文化生活、国民教育,单由政府生产,可能无法满足社会各个层次、各个方面的需求,需要政府与市场联手生产;三是签约外包,政府将公共服务的生产通过与企业签订合同的方式外包出去,由于企业的人工成本相对较低,专业性强,办事环节少,从而使政府能以更低廉的价格提供更高效的服务;四是特许经营,对于可以收费的公共服务,如垃圾处理、污水净化,政府通过发放特许证的方式允许企业来承担生产;五是社区和民间组织自治,政府鼓励社区和民间组织从事一些公益性服务,并予以政策扶持和适当补贴,从而将这些职能从政府转移到社区或民间组织。六是公共服务民营化,对于一些需要财政资金来建设、维护、保养的公共项目,政府主要制定政策和标准,而融资、建设、运营则尽可能委托给市场。
  由于政府的天然垄断地位使得其直接去充当公共服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力,从而容易导致资金使用的低效,机构人员膨胀,有限的公共资源得不到充分利用,“豆腐渣”工程、权力寻租时有发生。同时,与细分市场上的各类专业公司相比,政府不是万能的专家,这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。
  深圳作为市场经济发育比较早的地方,各类市场主体比较成熟,这为公共服务由政府直接生产的单一模式走向多元主体竞争合作的模式提供了得天独厚的条件,政府在公共服务中的角色定位也在不断转变。政府是公共服务的提供者,但不一定是生产者;是规则的制定者和执行的监管者,而不一定是直接操作者。明确了这种定位,不仅可以最大限度地利用市场力量来提高公共服务的质量,降低公共服务的成本,还可以抑制政府规模的扩张,促进市场主体的发育与竞争。
  目前,在国际市场上,企业改革的方向是:专注于核心竞争力,其他一切外包。与此相对应,政府外包和购买公共服务已经成为一种国际趋势。欧盟于1992年颁布了《公共服务采购指令》,将机动车及设备的维修、电子政务及相关服务、会计和审计、楼房清洁及财产管理、收费或依据合同的印刷和出版、污水和垃圾处理、人员安置与供应、调查及安全服务、健康与社会服务、休闲、文化及体育等27类公共服务全部纳入向市场购买的范围。凡是价值超过200000欧元的公共服务,一律公开招标购买。我们一向视为国家机器标志的监狱,在美国也可以向市场购买。监管服务在美国已经形成为一种产业,全美有31个州及联邦政府与私人监狱签订了代管犯人协议,全国的私人监狱共有185个,容纳了28.5万囚犯。根据日本2006年7月生效的一部法律,日本公共服务改革推进室准备将几乎所有的政府公共服务项目都通过竞争性招标,外包给专业公司,这将成为日本历史上规模最大的公共部门改革行动。香港在将部分政府公共服务职能转移给社区和民间组织方面做得十分成功。全港社区民间组织多达17000个,是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者,对香港的贡献极为显著。目前香港上千家福利服务机构绝大部分是社区和民间组织承办。社区和民间组织从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等,大约为200万人提供福利服务,在香港社会中扮演着重要角色。在公共服务的承办方面,香港成功建立了政府与非政府机构的“伙伴”关系,明确了公共服务由政府与非政府机构共同负责的模式。经费以政府提供为主,民间筹措为辅;服务以民间提供为主,政府提供为辅,香港的社区和民间组织呈蓬勃发展之势。
  罗湖在政府购买公共服务方面的探索
  区政府将367万平方米市政道路清扫面积签约外包给罗湖环卫公司和日新公司,外包单价为每平方米3.6元,由区城管办对履约情况进行监督检查。257万平方米由城管办直属环卫所承担,单价每平方米4.9元。如果加上人工成本,则环卫所自扫部分的单价高达每平方米17.8元,几乎是外包单价的5倍,购买公共服务的绩效在这里得到了生动的体现。
  1999年,罗湖区从环卫清扫外包入手,较早地在政府购买公共服务方面进行了探索。当时,全区承担的市政道路清扫面积为624万平方米,由城管办下属的六个财政拨款事业单位承担,由于清扫面积逐年扩大,加上新建了一批公厕和垃圾中转站,增人增编增支的压力很大。区政府经过调研,决定将其中的367万平方米签约外包给罗湖环卫公司和日新公司,外包单价为每平方米3.6元,外包经费为1335万元,由区城管办对履约情况进行监督检查。剩下的257万平方米由城管办直属环卫所承担,单价每平方米4.9元,清扫支出1264万元。六个环卫所共有在职员工625人(包括计划内临工258人),当年财政承担的人员支出3319万元。如果加上人工成本,则环卫所自扫部分的单价高达每平方米17.8元,几乎是外包单价的5倍,购买公共服务的绩效在这里得到了生动的体现。紧接着,区里又对接送教师的班车进行了改革。区教育局原来有一个车队,用于接送教师上下班,养人养车的经费一年约为130万元,不仅成本高,而且车辆利用率很低。2000年,区政府决定将该批车辆公开拍卖,司机分流安置,以公开招标的方式确定一家运输公司来接送教师上下班,最后,共速达运输公司以一年60万元的价格中标。以此为开端,区政府购买公共服务逐渐扩展到政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等方面,1999年政府购买公共服务的资金为8000万元,平均节支率为15%。2006年达到了30832万元,平均节支率为16.3%。面向市场购买公共服务的效果是明显的,它以民事合同的形式将政府与市场主体置于平等地位,扩大了行政参与,有利于实行行政民主化,有助于树立服务行政观念,有力地支持了市场经济的发育和完善,增加了税收,节约了财政资金,控制了政府自身的扩张,提高了行政效率。
  从罗湖的实践来看,目前在政府购买公共服务方面存在的主要障碍和突出问题表现在三个方面:
  一是政府购买公共服务的动力不足。政府部门在运行中会首先求助于行政权力而不是市场机制,因为行政垄断能更直接更迅速地调动社会资源、实现意图,规避风险,扩充权力。行政垄断也使得政府部门缺乏改善管理、提升公共服务质量的动机。当命运与工作绩效毫无关联时,也就失去了改善服务与管理变革的热情。同时,政府掌握着支配社会公共资源的权力,政府成本是依靠强制征税获得的,政府与社会之间在这个问题上不是一种平等协商的结果,其收入来源无须经受市场检验,政府对其产生的成本没有直接承担的义务。另一方面,政府与企业的根本区别在于,政府不是一个赢利机构,不能以赢利作为其行为的出发点,政府的很多活动无法计算成本,很多结果无法量化绩效,这就使得政府自身重视成本与绩效有一定的难度。这与企业从降低成本、提高效率的需要出发采取外包模式大不相同,因而政府购买服务的动力与企业相比普遍不足。
  二是认识上的偏差与惯性思维的作用。人们往往容易陷入公共服务由政府提供,就得由政府来生产的误区,或者从部门利益出发,在惯性思维的推动下,每当增加新的公共服务任务时,不是优先考虑向市场购买,而是要求增加机构,扩充编制,聘请人员,追加开支,其结果是使政府无法走出精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈,行政绩效目标难以实现。
  三是政府采购公共服务的规模还不够大,覆盖面还不够广。从罗湖的情况看,目前政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%,规模明显偏小,同时,政府购买服务还远未覆盖社区和民间组织自治、公共事业民营化、政府物业经营等许多方面,在品种和质量上还显得比较单一,在结构和购买方式上也不够平衡。
  创新政府购买公共服务制度
  强化政府成本观念,推行绩效预算,加快政府投融资体制和行政方式的变革与创新,这些都是创新政府购买公共服务制度的重要突破口,但是,政府的责任决不能随之外包,而应加强跟踪监督和检查验收,保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。
  (一)创新公共服务理念,强化政府成本观念。
  公共服务理念是政府对履行公共服务职能的价值追求,是对实现公共服务终极目标的精神把握。公共服务实现的前提和保证是税收。政府是居民聘请的社会公共事务管理者,居民是公共服务的最终需求者和出资者,政府成本决定着居民纳税额的高低。一个地区的政府成本过大,意味着政府机构庞大,居民纳税负担加重,可用于社会福利的资金相应减少,更透彻地说,政府所提供的公共服务的成本就是社会的付出、人民的汗水,政府必须重视成本,审慎运用。
  (二)创新预算制度,推行绩效预算,将成本-收益分析方法具体化。
  绩效预算是一种以“产出”或“结果”为基础的预算,是成本-收益分析方法在预算过程中的体现。它把各种支出与预算单位的绩效计划联系起来,按业务活动的绩效目标来考察其支出效果,每项支出都依据业绩项目计算出来。单位要得到更多的钱,就必须办更多的事,而且必须把事情办好,单位分到的预算越多,要办的事就越多,责任就越大。这就促使单位对于新增公共服务事权,优先考虑从市场购买,在资金安排上扭转了增事必然增人增机构的状况。同时建立起一套完善的考核体系,审计部门的职能则相应地从单纯查找财务问题转向绩效审计。
  (三)加快政府投融资体制和行政方式的变革与创新。
  一是对政府自身后勤事务和一些经营性事务,实行政府出资,市场生产。市场主体由于竞争机制的作用,有专业化的管理队伍和管理经验,有广泛的客户资源网络,因而在生产这类公共服务方面,会比政府自身有效率,可以由政府出资,市场生产。政府物业经营、政府部门办公设施的维护、干部职工上下班的接送、车辆用油、保险和维修、政府办公大楼的清洁、保安、绿化、设备维护和理发、餐饮服务乃至学校和医院的后勤事务,均可通过公开招标,交给专业公司去办理。
  二是将政府的一些服务职能签约外包。政府的一些服务职能,属于纯公共产品,如果由政府自身生产,所耗费的人力成本和时间成本是巨大的。这类服务,包括东门步行街和人民南商业步行街的管理、政府办事指南的查询、政府信息的披露、公众咨询与投诉、对企业会计信息的审计、招商引资、经济案件的鉴证、政府信息工程的建设及运营、社会治安电子防控工程建设与维护管理、统计信息的采集、城区的宣传包装推介、城区改造升级的规划设计、各类节庆礼仪晚会活动的策划实施、政府重大调研课题、政府部门的绩效测定,各类人员的培训和再教育等等,均可签约外包给市场上的专业机构来承担。
  三是在履行政府职能过程中,人手确实不足的,可通过向市场购买劳务的方式来解决。由政府制定统一规范的购买劳务办法,根据各单位增加的工作量,核定必需的购买劳务指标,这包括推行雇员制、向劳务公司购买季节工、向保安公司聘请保安等等,对事不对人,养事不养人,防止人员固化和留下首尾。
  四是创新教育、文化、体育、卫生事业的承办格局。政府的主要责任是向居民提供义务教育、群众文化和体育、基本医疗服务,在保障此条底线的基础上,应创新教育发展思路,采取合办、联办、承办和自办等灵活多样的方式,积极引入各类社会资本,发展民办教育和具有独立法人资格的教育集团,推动国有民办学校和由开发商、其他企业或私人投资兴办的学校的发展。本着“不求所有,但为所用”的原则,充分整合和最大限度地利用辖区内各种文体卫资源,形成优势互补、资源共享的利益联合体。积极引进战略投资者,参与区体育、卫生、文化产业的建设和改组改造,对此类混合型公共服务中的一些准经营性项目,如核磁共振等昂贵的医疗设备,可实行设备租赁或推向市场融资,减少财政无偿拨款,避免重复购置或不合理购置。
  五是对公共工程可以采取多种投资方式。政府在建设一些基础性公共工程时,可以考虑引进世界银行或外国政府贷款、利用社会资金、采用BOT或者TOT融资方式来解决资金问题,把市场机制的优势引入公共服务的生产和供给中,以提高效率,节省成本。
  六是推行社区和民间组织自治。社区和民间组织是政府职能转变的承接者,是社会诉求的反映者,又是提供社会服务的参与者。随着社会转型和经济能力的提高,人们的需求日益多元化和差异化,而政府一般只提供同质化的基本服务,这就为各类社区和民间组织的发展提供了空间。在现代公共治理框架下,政府应通过积极稳妥地发展社区和民间组织,逐步把一些传统意义上的社会管理职能下放给社区和民间组织承担。特别是在社会福利领域或社区服务层面,政府不方便或没有足够精力和财力做的,由贴近市民、自发组织的社区和民间组织来承担,其效率更高,同时有助于形成良好的社会风尚,增强社会的凝聚力;有利于培养和提高社会自我管理能力和有机整合程度。应将诸如福利院、居家养老、残疾人扶助、学生课后及假期托管、安全文明小区等公益事务委托给社区和民间组织来承担,政府主要是事前参与、事中介入、事后评议,通过人员补助、计件购买、中介代理等方式来完成公共服务的供给。在辖区各类住宅区全面引进物业管理公司,将治安、计生、环卫、外来人口管理等政府职能糅合到物管之中,政府按费随事转的原则给予适当补贴。防止街道和社区工作站无限膨胀和机关化。
  当然,公共服务可以购买,可以外包,但政府的责任不能外包,应加强跟踪监督和检查验收,保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。(文政
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