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政府购买公共服务国际经验比较与借鉴

文章来源:南方网    日期: 2014年04月30日   【字号:

  在社会主义市场经济条件下,为全体城乡人民提供公共服务是政府的基本职能之一。党的十八大报告把“基本公共服务均等化总体实现”列为2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的重要内容。对于如何提供公共服务,即以什么方式提供基本公共服务和非基本公共服务,“十二五”规划纲要也提出了基本原则,就是“改革基本公共服务提供方式,引入竞争机制,扩大购买服务,实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革,放宽市场准入,鼓励社会资本以多种方式参与,增强多层次供给能力,满足群众多样化需求”。党的十八大报告强调,要加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式。2013年以来,新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署,明确要求在公共服务领域更多引入社会力量,加大政府购买服务力度。最近国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,对政府向社会力量购买服务提出了具体的指导意见。这一指导意见一方面反映了中央对最近几年一些地方政府实施的政府购买服务的探索和尝试的充分肯定,也为今后进一步规范政府购买公共服务实践指明了方向。
  从世界范围来看,政府购买公共服务的兴起是从20世纪80年代初从英美等发达国家开始的,至今不过三十多年的历史,并且在不同的国家进展很不一致,有的国家或地区政府比较积极地推进公共服务提供的多元化,而有的国家或地区则持比较谨慎的态度,民营供应商在公共服务提供中所起的作用依然十分有限。对一些发达国家或地区在这方面的做法进行系统总结和比较,对于我国公共服务供给主体多元化进程的顺利推进具有重要的借鉴意义。
  其他国家政府购买公共服务的实践
  在我国,“政府购买公共服务”(government purchases of public services)是党和政府文件中和学术界的一般用语。而在美国等发达国家,更多的是使用政府或公共服务民营化或政府服务外包、合同外包(privatization of government services, outsourcing of government functions, contracting of government services)等概念。含义都是基本相同的,就是把原来由某政府机构直接向社会公众提供的一部分公共服务项目,转变为通过社会公开招标、政府直接拨款等方式和程序,交给有资质的社会组织、企业、机构等供应商(vendors)承担公共服务的提供,同时政府从公共预算中根据民营供应商提供公共服务的数量和质量支付费用。
  公共服务是由政府自身提供,还是政府向企业购买,或者由社会组织提供,除了与公共服务自身的属性有关之外,还受一国的文化及历史传统的影响。根据国内学术界近年来对部分发达国家或地区公共服务模式的研究,我们可以把公共服务的提供划分为三种类型:第一类以美国、英国等国为代表,其公共服务倾向于向私人部门购买;第二类以德国、意大利等欧洲国家为代表,非营利组织在其公共服务的提供中具有更加重要的地位;第三类以日本、新加坡等亚洲国家为代表,强调政府在公共服务提供中的主体地位。
  公共服务提供的第一种类型更加强调私人部门的作用,以美国和英国为典型代表,而二者的背景和路径也不尽相同。以英国为例,第二次世界大战之后,英国实施大规模国有化运动和福利制度,建立了由政府提供“从摇篮到坟墓”全面的公共服务的“福利国家”。住房、交通、教育、医疗、失业救助等关系国计民生领域的公共服务大部分由政府低价提供,能源、电力、邮政、铁路等垄断性行业也基本由政府控制。之后,随着社会福利开支日益扩大,政府的财政收入与财政支出之间的差距开始扩大,财政赤字逐步增长,英国政府和公众开始意识到庞大的公共服务开支难以为继的财政风险。同时,由政府包办提供公共服务的弊端逐渐显露出来,官僚作风、运行效率低下,一度成为“英国病”的重要内容。正是在这种大背景下,在20世纪70年代末撒切尔夫人领导下的保守党政府在英国进行了包括公共服务提供机制的改革在内的一系列私有化改革,主要内容就是私营部门进入并主导了过去一个时期由政府提供公共物品的领域。在供气、供水、供电等领域引入私营企业。在地方政府层面施行“雷纳评审”和“下一步行动计划”,促进地方公共服务提供的市场化。总的来看,英国公用事业私营化的实践,一方面缓解了公共财政能力不足,帮助公共部门提供了更多的公共物品,另一方面由私人部门提供公共物品鼓励了私人部门竞争,提高了公共物品的供给效率。
  继撒切尔夫人改革之后,布莱尔在担任首相期间提出了“第三条道路”理论,继续推进改革。该理论要求区分政府与市场分别适合提供哪些领域的公共服务,又有哪些领域适合公私部门合作。在“第三条道路”理论的推动下,英国进行了公共部门与私人部门合作提供公共服务的尝试。在公用事业领域引入竞争,政府对于公共服务的提供是自上而下地管理,使用者对于公共服务的感受是自下而上地反馈,公共部门、私人部门与公共服务的使用者做到了利益共享、风险共担,在许多公用事业领域都取得了积极成效,其影响力很快向其他国家扩展,也引发了发展中国家的学习浪潮。
  与英国公共物品提供机制改革的路径不同,美国在二次世界大战之后并没有出现大规模的国有化过程,却存在着政府部门对公共服务过度干预的情况。20世纪80年代里根政府时期更多地实行发挥市场机制作用的“供给学派”经济政策,掀起了以放松管制为主要内容的经济改革运动,市场机制更多地被运用于美国的公用事业运营中。在克林顿政府时期,联邦政府对100多个机场的空管和一些军事基地功能的运营引入了市场竞争机制。而州和地方政府实施公共服务市场化提供的改革措施就更多了。例如,佛罗里达州政府在1999至2007年期间,实施了130多次私营化和竞争性外包,节约了5亿多美元。应当强调的是,美国的公用事业私营化或者市场化模式与英国等其他西方国家的不同之处在于更多地采取了公共服务或政府服务合同外包的形式。通过服务外包,私营企业和一些社会组织可以提供多种公共服务,包括公园管理、卫生保健、学前教育、社会住房、老年人照顾、社区司法矫正服务等。少数地方政府甚至将一些一直由政府提供的公共物品合同外包给了私人企业,比如监狱外包管理。
  与英美注重引入市场机制和竞争,试图建立公共部门与私人部门合作提供公共服务的模式不同,以德国为代表的公共服务的第二种类型对于公共服务市场化、在公用事业领域引入竞争更为谨慎,并未出现过和英美类似的大规模私营化、市场化浪潮。与英、美倾向私人企业提供公共服务不同,受政治和文化的影响,慈善组织在德国公用事业中发挥了更多的作用。
  德国在公用事业引入市场机制上态度较为谨慎,为了减少财政压力,其地方政府希望借助市场的力量,把可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业,社会性服务外包给了公益性团体。尽管德国政府鼓励私营部门进入曾经由政府主导的公共服务领域,主要采取政府业务合同出租和竞争性招标的方式来引进私营部门,提高公共服务的提供效率。但是,德国采取了成本—收益分析、招标管理、全面质量管理等管理方法措施,有效防止了私营部门在公用事业领域垄断的可能,保障了德国公私合作在公用事业的成功发展。目前,德国政府向私人企业购买的公共服务主要包括违章车辆拖吊、垃圾处理等简单服务。德国公共服务的另一个特点是公民参与,公民不但有对公共服务的直接表决权,还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目,同时德国鼓励弱势群体成为志愿者,参与公共服务的提供。与德国公用事业市场化路径相类似的国家还有意大利、匈牙利等国。
  第三种类型的公共服务提供主要强调了政府的作用,以日本、新加坡等亚洲国家为代表,各国具体情况又不尽相同。总的来看,尽管20世纪90年代以来日本政府不断推进已放松管制为主要特征的公共服务领域的改革,但是由于本国的官僚集团和利益集团对公用事业民营化的不同形式的反对,公共服务提供主体依然是政府。
  进入21世纪,小泉内阁实施了“市场化实验”,即首先能够市场化的部分尽量市场化,政府退出可以由私人部门生产和经营的部门,私人部门无法提供的公共服务由政府提供。2005年把职业培训、国民年金保险征收服务等三大领域八项公共服务通过竞标委托给民间经营,2006年又把与统计调研和大学教育方面相关的内容加入改革内容,专门出台了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》,逐渐形成了严格的程序,成为政府购买公共服务的制度规程。日本对能源、通信、运输、医疗、教育等6000多项服务,进行了规制改革。日本政府所推行的公用事业市场化改革并不是完全的,政府保留了较强的经济干预能力,其公共物品提供机制的改革路径是与日本经济基础以及实际国情相匹配的。生活垃圾处理是政府购买公共服务的典型例子,日本政府采用的模式为:负责垃圾处理的特殊项目公司是企业通过招标成立的,由垃圾处理项目公司与地方政府签订合同,设计、建设并运营垃圾公司,收集并处理当地废弃物。地方政府根据合同规定购买由项目公司处理的废弃物,根据垃圾处理量和处理质量付费。项目公司的收益除了地方政府的垃圾处理付费外,还有废弃物处理发电等其他产品收益。
  新加坡在公共服务的提供上政府占有
  绝对的主导地位,但也开始主张公共服务的社会化和市场化,重视公共服务的多元化和合作化。新加坡公共服务模式的特点是与其特殊国情相联系的。新加坡国土面积与资源能源有限,是一个以移民为主的国家,其居民中最大的族群是华人,历史上又长期受到西方强国的殖民统治。因此新加坡的公共服务提供既有亚洲特色,又深受西方影响,重视政府从管理者向服务者思想的转变,建立了高素质的公务员队伍,大力推行电子政务的应用,形成了在政府主导下、政府与市场共生的公共服务供给机制,产生了“组屋”等具有鲜明特点的公共服务供给机制。
  借鉴国际成熟经验构建中国新模式
  首先,应当看到,我国是一个发展中大国,正处于并将长期处于社会主义初级阶段,各地经济社会发展很不平衡,在现阶段,我国的公共服务供给的主要矛盾是总体供给不足和结构失衡,与西方发达国家实行公共服务私营化市场化的物质基础具有很明显的区别。
  在西方发达国家,政府特别是地方政府实施公共服务私营化、市场化、外包化等政策或模式,是以公共服务供给水平已经处于较高水平为基础的,至于基本公共服务均等化在这些国家早已不是什么问题了。反观我国的情况,一方面,由于长期以来片面重视经济发展而忽视社会发展,重视工业忽视服务业,导致我国的公共服务总体供应不足,不少中小城市基础设施落后,例如城市污水处理,固体废物处理设施明显不敷需要,至于养老服务设施,学前教育服务更是远远落后于社会需要。另一方面,在城乡之间、地区之间居民可能获得的公共服务水平和质量差距还不小,在部分大城市,公共服务提供能力和质量都已达到相当高的水平,而在广大的农村,尤其是中西部地区的农村,公共服务严重供给不足。所以,在这种大背景下,实现基本公共服务均等化就成为国家经济和社会发展的重要目标之一。换句话说,我们目前和今后很长一个时期要努力推广的政府购买公共服务的新模式应当放在实现基本公共服务均等化的基础上去考虑。这就要求各级政府,尤其是地方政府要把主要精力和资源放在基本公共服务的提供上,要有效运用财力和人力资源把义务教育、基本医疗服务、社会保障、就业服务、环境保护等基本公共服务的生产和提供做好,使广大城乡居民可以获得大体相同的公共服务。在积极推进政府购买公共服务的过程中,切不可忽视政府在基本公共服务提供上的基本责任。
  同时,由于我国的公共服务供给严重不足,对于大量的非基本公共服务,对于可竞争的、具有一定公益属性的公共服务的生产和提供,更需要积极大胆地引入市场竞争,鼓励非公有企业和市场主体按照合理价格提供这些服务。应当说,在我国实施政府购买公共服务可能比一些发达国家更有用武之地。
  其次,要及时总结各地政府购买公共服务的实践,特别是一些具有创新价值的实践,制定实用有效的管理规范和制度,条件成熟时要上升为行政法规和法律,为政府购买服务提供坚实的法律保障。一些发达国家实施公共服务政府购买的政策往往是立法先行,通过法律对政府服务的合同外包制定严格的规范。对于什么样的机构或者个人可以成为合格供应商,如何确定合同外包的项目,如何披露信息,通过什么方式投标等都制定出明确的法律规范,从而使政府服务外包有序运行,有效运行。王丛虎对如何通过法律手段规范我国的政府购买提出了比较系统的观点,他认为为了使政府购买公共服务规范运转,需要通过法律手段来规范政府购买公共服务的范围、程序以及政府在其中的责任等。当然,要考虑到我国的国情,许多改革措施很难在出台之前制定出严格详细、可操作性很强的法律法规或制度,确实存在着先实践后规范的情况。但对于政府购买公共服务这一在某些发达国家已经具有成熟经验的制度或模式来说,先制定一些基本规范后再全面推广实施未必不可行。在这一点上,我们国家可能具有一定的“后发优势”。
  再次,针对我国社会组织在公共服务提供中的缺位现象,非营利组织等社会力量应当发挥更重要的作用。我国的公共服务供给与外国的重要差异在于社会组织角色的缺失。尽管我国拥有一定数量的社会组织,但是相较于我国庞大的人口总量和公共服务缺口,社会组织仍需要进一步发展和壮大,在公共服务的提供中发挥更加重要的作用。我国现有的一些非营利组织在实际运行中也存在一些问题,“郭美美”事件的出现就是对我国非营利组织形象的冲击,使得公众对于一些非营利组织的信任感明显下降。有人认为,我国的非营利组织还没有真正成形就已出现所谓的“志愿失灵”现象。但是总的来说,非盈利组织的发展空间还很宽广,我们需要拥有一定数量和规模的社会组织,以满足各个领域内社会志愿服务工作的需求,弥补政府部门和私营部门在公共服务领域的缺陷和不足,真正实现我国公共服务由政府部门、私营部门和社会组织三足鼎力的局面。
  最后,政府购买公共服务应始终强调以民为本,以公共利益为导向,有效满足居民公共服务需求。无论一国或一个地区公共服务供给机制采用何种模式,都要从当时当地实际情况出发,满足当时当地居民的实际需求,解决实际问题。在公共服务的提供上,要加强公民参与,切实反映民意,切实建立人民满意的公共服务供给机制。
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