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以共治理念推进PPP立法

文章来源:新华社    日期: 2016年03月30日   【字号:

  今年的政府工作报告中,一句“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”,再次燃起了社会各界对推广PPP(政府和社会资本合作)的信心和期待。由此,推进PPP立法、促进PPP规范发展成为业内关注焦点。

  “我国当前的公共治理结构需要重塑,这是PPP立法的逻辑前提与理论基础。”中国财政科学研究院院长刘尚希出席近日由该院组织的“以共治理念推进PPP立法”为主题的座谈会时阐释说,PPP是政府、市场、社会分工合作提供公共服务的新模式,其核心是共治,是公共治理或国家治理在公共服务领域的具体体现。

  共治思维的四个要点

  对于PPP立法中的共治思维,刘尚希提出四个要点,一是从制度主义转向行为主义,从一刀切的制度治理转向多元行为治理;二是从放权转向分权,重构多元主体,调动各方面积极性;三是从注重物权控制转向注重产权构建,强化产权流动和资源配置;四是从正面清单转向负面清单思维,给经济社会主体应有的自主权自治权。

  “我们总是通过制度来划分各种界域。比如,讲政府与市场,讲政府与社会,其背后就是一种界域思维。实践中,循着界域思维去理解政府与市场、政府与社会的边界,经常会陷入分析困境。”刘尚希说,以公共产品为例,过去常讲,因为市场失灵,公共产品由政府提供。政府与市场的关系是对立的,二者楚河汉界、泾渭分明。但在PPP领域,政府与市场是要合作的,二者之间的边界实际上已经被打破,公共产品不完全由政府单独提供,私人部门也可以提供公共产品。政府与市场从对立转向合作,需要改变传统的思维方式。

  刘尚希表示,这就需要从单边思维转向共治理念。“单边思维是说某项事情只能由谁来干,比如说市场的事情只能交给企业,而公共产品的事情只能交给政府。而现在,很多政府的事情市场也在干。从行为的视角来看,这实际上是一种共治。”在刘尚希看来,共治与国家治理现代化实际上是一脉相承的。国家治理现代化的核心是共治,是多元主体的互动。共治往往都是跨界的,领域界限不是泾渭分明的。

  由此,刘尚希提出,PPP立法要基于行为来考虑合作,应从法律文本导向转向法律实施导向,首先考虑可实施,再倒推这个法律文本怎么形成,而不是说先考虑法律文本怎么形成,再去考虑法律怎么实施。

  同时,刘尚希提醒,PPP立法要与治理分权改革有机结合。国家治理现代化不是一个抽象的概念,要通过分权改革去实现。改革开放30多年,分权改革主要集中在政府与市场方面,就是政府向市场分权。这一进程仍在进行。按照这一思路,PPP立法要与当前治理大背景结合起来,原来认为不能进入的领域可以放给市场和社会去做。按照负面清单的思维,政府只是在非常有限的禁止性或限制性的领域活动,这个过程本身就是分权改革。

  “基于这种认识,PPP立法毫无疑问应当定位于民事立法,强调程序正义,而不是从民事立法转向行政立法或者把行政立法、民事立法作为一个混合体。”刘尚希说。

  另外,刘尚希提出,坚持负面清单思维推进PPP立法。负面清单给了经济社会主体更大的空间,这本身就是一种分权改革。从这一点来讲,负面清单思维是与治理结构重塑以及分权改革紧密结合在一起的。

  刘尚希还提出,以产权制度构建为基础来推进PPP立法。PPP立法离不开产权制度问题,但产权制度与所有权制度实际上不是一个概念,比如国营企业变成国有企业,就是所有权和经营权分离的结果。在社会主义公有制情况下,国家可以委托市场主体经营,经营权是可以转让的,比如农民的土地承包经营权。特许权和经营权也不能混为一谈,二者也应分开。特许应纳入行政许可,经营应基于民法自治原则进入PPP领域。

  “产权制度的构建过程本身就是各种所有权权能的一种裂变过程。所有权概念在淡化,更加强调的是实际控制权怎么有效使用。公有制也好,私有制也好,要真正实现资源有效配置,都必须进行产权结构化,让权利能够充分地流动和交易。”刘尚希说,这就涉及到PPP立法中的一些具体问题,比如对于在社会资本和政府合作这一场“婚姻”中双方要从一而终,在很长的时间不能退出的问题,“我认为这是有偏差的。在PPP领域,社会资本可以进入,在中间也可以退出。资本流动与专业化运营可以分离,投资者与运营者可以分离,只有这样才可能鼓励社会资本进入PPP领域。”

  在刘尚希看来,要从流动的角度、动态的角度理解社会资本和政府的合作。“具体来说,空壳公司是可以破产的,不能因为空壳公司是一个特殊的公司就不能破产。从国外实践来看也是如此,但破产之前要有一些具体的制度规定,要有应对各种风险的规划和制度条款。”

  以创新思维推动PPP立法

  对于财政部牵头的PPP立法工作,各界期待已久。

  此次座谈会上,财政部条法司副司长周劲松说,PPP立法确实非常必要。中国法律体系应该说基本具备,但是法律适用问题很复杂。PPP涉及不同的法律关系,需要调整不同的范围,为此需要立一部专门的PPP法。他指出,PPP立法要讲求科学性、民主性和依法性,要以问题为导向,要有一定的前瞻性,要借鉴国际上立法的经验和教训,要对实践有引导规范和推动促进作用。要讲求民主程序,广泛听取社会大众意见。“PPP立法要调整实体关系,包括调整行政关系和调整民事关系。公法和私法的发展趋势是‘公法私法化和私法公法化’。通过PPP立法,把公法和私法揉在一起。同时,PPP立法的过程,就是求大同、存小异的过程,也是一个博弈的过程。”

  财政部PPP中心副主任焦小平表示,PPP是一项改革,体现了国家治理能力和治理体系现代化的要求。PPP是一种市场化的公共产品和公共服务的供给和管理模式,要放开市场准入,引进充分竞争;更好发挥政府的作用,政府更多地要做有限政府、依法政府,政府更多地作为规则制定人、监督人,按照负面清单的思维进行管理。PPP也是一种购买服务,主要是个财政问题,既然是购买服务,社会资本的投资权、收益权依然很重要,老百姓的知情权和参与权也要考虑。“中国是一个转轨国家,过去制定的很多法律还不能适应现代市场经济治理的需要,因而须单独立PPP法。”

  中央财经大学副校长李俊生直言,PPP立法及其实施要想获得实质性的突破,还需要重新思考政府和市场的关系问题。“把市场作为一个平台,政府和私人部门都在这个平台上按照公认的游戏规则行事,这样的话,PPP项目在我国就会得到很好的推广。否则,如果理念不突破,政府一直要主持、管制市场,PPP立法不会成。”

  国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春表示,PPP体现了共治、共建、共享的理念,PPP模式下的共治实际上是指政府、国有企业、民营企业、金融机构、中介、第三方机构等这些市场主体充分发挥各自的优势,实现利益风险的合理分配,实现资源的优化配置和生命周期的有效监管,来形成一种契合于项目的长期伙伴关系,来共同为社会大众提供所需要的公共产品和公共服务。“在PPP的模式下,原有的政府与市场需要重新定义,要从行为的视角上看过程中所遇到的各种瓶颈。PPP立法要突破传统的行政合同还是民事合同等观念,要以共治的理念来重塑PPP法。”

  中国政法大学教授李显冬的基本观点是,在PPP中既有公法法律关系,又有私法法律关系,应该是综合性的立法。政府主体法无授权不可为,而对市场主体来讲则是法无禁止即可为。

  据中国财政科学研究院副院长王朝才介绍,该院PPP立法问题研究课题组自2015年下半年开始,先后赴安徽省及其所属的芜湖市和安庆市、贵州省及其所属的息烽县和惠水县、广西壮族自治区及其所属的灵川县和全州县开展调研活动。发现PPP推进中存在“五大”难点问题:PPP项目的法律适用问题,部门职责分工不清导致地方实施无所适从,社会资本对进入政府和社会资本合作项目信心不足,部分PPP项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式,中西部经济欠发达市县PPP落地难。

  “PPP立法的根本目标就是化解不确定性,降低不确定性的程度。要以分权、束权为基点,推动PPP立法创新。”王朝才说。(高红海)

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