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PPP“心”合作,“新”动能

文章来源:河北日报    日期: 2016年09月19日   【字号:

  阅读提示   

  PPP,一个从前生疏的词汇,现在正在变成各地经济生活的热词,并在我省进入了迅速发展的快车道。   

  但是,仍有许多人对PPP有所疑问:究竟什么是PPP?为什么要大力推广PPP?我省对PPP有哪些鼓励政策?……对于这些问题,本文将为您一一解答。   

  PPP的概念   

  PPP是“Public-Private-Partnership”的简称,译为政府和社会资本合作。指的是在公共服务领域,政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。   

  PPP模式的工作流程   

  PPP项目运作一般需经过五个阶段。   

  识别阶段:既可由政府发起PPP项目,也可由社会资本发起项目。由行业主管部门编制PPP项目初步实施方案,由财政部门会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证,确定备选项目;当地政府批准项目实施机构和做好进一步准备工作。   

  准备阶段:明确项目实施机构,详细编制项目实施方案,确定风险分配框架、运作方式、交易结构、监管架构等,财政部门对项目正式实施方案进行物有所值和财政承受能力进一步验证;土地、物价等相关事项审批后,当地政府批准项目实施方案。   

  采购阶段:根据项目需要,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购或竞争性磋商方式采购合作的社会资本,经专家评审、现场考察、确认谈判等完成后,经政府审核同意和授权,由项目实施机构代政府与中选社会资本签署项目合同。   

  执行阶段:社会资本依法设立项目公司,组织项目实施,进行项目融资。政府可指定一家国有企业(可以是平台公司)依法参股,将政府支付义务纳入同级预算,建立政府支付台账,严格控制财政风险。项目实施机构负责监督社会资本或项目公司履行合同义务,监测项目绩效,报财政部门备案。   

  移交阶段:项目实施机构或政府指定的其他机构根据项目合同约定,与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,进行资产评估,办理移交手续。   

  推广PPP模式的背景   

  一是党中央、国务院大力推广PPP模式。2013年党的十八届三中全会首次提出允许社会资本参与城市基础设施投资和运营,2014年以来,国务院会议多次研究部署PPP工作。二是供给侧结构性改革和新型城镇化建设要求加大对公共服务领域投入,进一步改善供给,补齐短板。三是经济发展进入新常态,财政收入增速放缓,而支出刚性增长,收支矛盾尖锐。引入PPP模式,有利于形成多元化、可持续的资金投入机制。   

  推广PPP模式的意义   

  一是有利于加快转变政府职能,推进国家治理体系和治理能力现代化,实现政企分开、政事分开。二是激发市场经济活力,PPP模式鼓励国有、民营、混合所有制等各类型企业参与,盘活社会存量资本,打造经济增长点。三是有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益,平滑年度间财政支出波动,减轻当期支出压力,防范和化解政府债务风险。   

  推广PPP模式的鼓励政策   

  (一)放宽市场准入。对待各类社会资本一视同仁,在能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,打破行业垄断和市场壁垒,吸引社会资本参与,盘活社会资本存量,增强经济发展内生动力。   

  (二)稳定合理回报。采取竞争性方式择优选择具有投资、运营能力的社会资本,双方平等协商,订立合同。积极推进供水、供气、供热等价格改革,完善用地招拍挂、资本退出等配套政策,探索项目经营权、收益权资产证券化,建立合理回报机制。对于社会资本方技术创新、管理进步等主观努力形成的超额收益,可以约定向项目公司倾斜。   

  (三)奖补资金支持。对财政部PPP示范项目中的新建项目,财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后,按照项目投资规模给予一定奖励。对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台存量项目,财政部将在择优评选后,按照项目转型实际化解地方存量债务规模给予一定奖励。省级财政每年安排推广运用PPP模式专项资金,以奖补形式统筹用于PPP项目前期工作和项目资本金注入。市县财政部门视财力在预算中安排一定的PPP模式推广资金,统筹财政专项资金,重点支持PPP项目前期工作。   

  (四)多渠道融资支持。财政部设立总规模1800亿元的国家PPP融资支持基金,省政府与中国政企合作投资基金股份有限公司、中信银行、中国平安集团、中国邮储银行签署PPP战略合作协议,获得1300多亿元的投融资额度支持。省财政建立总规模100亿元的PPP京津冀协同发展基金,招募社会资本成立子基金,支持京津冀协同发展战略背景下的优质PPP项目。鼓励金融机构创新符合PPP模式特点的金融产品,降低融资成本;鼓励项目公司在境内外主板、创业板、“新三板”上市及在石家庄股权交易所挂牌,符合条件的,省财政给予一次性奖补。   

  (五)项目推介示范。政府拿出市场定价机制透明、稳定现金流、市场化程度高的优质项目,搭建政府和社会资本对接平台。通过举办推介会、依托“河北省政府和社会资本合作(PPP)”网站,开展线上线下推介。积极争取财政部示范,鼓励开展省、市级项目示范,优先推荐交通运输、市政公用、水污染防治、海绵城市、地下综合管廊、公共租赁住房、重大水利工程建设运营项目争取国家试点。推动项目规范运作,形成可复制、可推广的示范案例,发挥好示范带动作用。   

  PPP模式相关概念   

  1、项目实施方案:由项目实施机构组织编制,内容包括:项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择。财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。   

  2、物有所值(Value for Money,VFM)评价:确认和评估方案时使用的一种方法,主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险,包括定性评估(可行性、合理性、可完成性)和定量评估(公共部门比较值)。物有所值评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据,旨在实现公共资源配置利用效率最优化。   

  3、财政承受能力论证:指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。   

  4、使用者付费:指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。   

  5、可行性缺口补助:指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司的经济补助。   

  6、政府付费:指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。   

  7、建设-运营-移交(Build   

  -Operate-TransferBOT):指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年,主要适用于新建项目。   

  8、转让-运营-移交(Transfer-Operate-TransferTOT):指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年,主要适用于存量项目。   

  PPP的六大特征   

  1、公共服务领域才能使用PPP模式,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、市政工程、政府基础设施、片区开发、旅游、社会保障等19个领域。   

  2PPP项目实行建设运营全生命周期管理,一般合作期10年以上。   

  3、政府职能部门或事业单位作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。   

  4、要进行物有所值评价(通过对比成本与风险,判断能否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式)、财政承受能力论证(本级所有PPP项目财政支出责任不得超过一般公共预算支出的10%)。   

  5、政府不控股,管理权、经营权交给社会资本。项目公司要在资产管理所在地注册。   

  6、可通过使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等方式给予社会资本合理回报,付费与绩效评价挂钩。   

  我省PPP成功案例   

  1、太行山等高速公路项目包。该项目是全国最大的落地PPP项目,是京津冀协同发展交通一体化重点项目,涉及9条段高速公路、总里程688公里、总投资898亿元。采用“肥瘦搭配、捆绑招商”方式,将太行山高速公路与经济效益较好的津石等高速公路捆绑,采用BOT模式实施。   

  太行山等高速公路项目包是我省深化公路投融资改革的创新和突破,对改善我省公路交通环境,带动沿线地区经济社会发展,打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会具有重要意义。太行山高速公路自北向南贯穿太行山区,途经17个县区,辐射36个县区。建成后将直接串联起西柏坡等4A级及以上景区53个,有力推动沿线农业资源、矿产资源和旅游资源开发,带动老区人民脱贫致富奔小康,是一条名副其实的扶贫路、致富路、发展路和旅游路。   

  2、唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目。该项目是首次利用采煤沉降地改造举办的园艺博览会,总投资约33.63亿元,采用BOT模式实施,主要围绕服务世园会,配套实施一批旅游、休闲、观光项目。   

  本项目建设期从20155月至20164月,只有1年的时间,按照常规手段,根本无法如期完成。面对工期紧、任务重的压力,唐山市政府与国开行通力协作,创新实行并联审批运作模式。在项目识别阶段,国开行就全面介入PPP项目的实施,从编制实施方案、开展物有所值评价和财政承受能力论证,到提供可选择的专业咨询机构清单,都提供了大量服务,保证了项目依法合规实施。由于贷款审批过程与PPP操作流程紧密结合,并联审批运作,贷款从审批到发放仅用了两个月的时间,为高效引进社会资本和降低融资成本创造了条件,工作效率大幅提高。   

  429世园会盛装开幕,开园以来共接待游客445万人,不仅拉动了餐饮、住宿等传统行业收入大幅增长,还有效带动了旅游、演艺、会展等新兴业态聚集发展。2016年恰逢唐山抗震四十周年,在唐山举办世园会,向世人展示了唐山抗震重建和生态治理恢复成果,也表明我省保护环境、修复生态、实现资源型城市转型和可持续发展的决心。   

  3、张家口市桥西区集中供热项目。这是一个典型的存量项目,原来的供热公司连年亏损,运营效率低,政府连年补贴,用户满意度不高,时常被投诉。通过PPP模式运作,政府化解了存量债务,群众得到了实惠,企业增加了活力。   

  从政府角度来说,采用TOT方式运作,将25年经营权转让给社会资本方,化解了4.15亿元存量债务。经营权转让后,政府的职能由过去直接提供公共服务转变到对服务质量的监管上,采取交纳供热保证金、设立投诉电话、绩效考核等多项有力措施,真正从管理者变成了监督者,有效提高了政府的治理能力。从群众角度来说,首先是老百姓免费享受到了提前一周供暖、延后一周停暖的福利,其次是企业员工得到了很好的安置。原公司的144名职工全部在新公司上岗,工资和福利都有不同程度的提高。从社会资本来说,将节能减排的专利技术应用于企业,不断降低成本,取得了较满意的收益,并创造了良好的社会效益。   

  2015年采暖季统计,与上年同期相比,供暖投诉率下降80%,用户室内平均温度由上年的19.3℃提高到21.4℃,用户踊跃交费,主动交费率达到92.8%,比上年提高13个百分点。同时,在供热面积增加20%的情况下,用电量、用水量、用煤量分别下降50%30%20%。据测算,仅节能降耗一项,项目公司年可增加收益20%,真正实现了政府、社会资本和公众的三方共赢。   

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