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海绵城市建设须力推PPP

文章来源:中国财经报网    日期: 2015年08月19日   【字号:

  这个夏天,多地城市出现连续性强降雨天气并形成内涝,“雨后看海”的局面再次出现。“海绵城市”也因此再一次成为讨论的热点。国务院常务会议中也再次提到了海绵城市建设的问题,国务院办公厅还发布了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》。

    

  而海绵城市建设必然面临较大的资金缺口,笔者认为,在中央给予补助之外,应力推政府和社会资本合作(PPP)模式。

  

  海绵城市建设亟待进行

  

  海绵城市指的是城市能够像海绵一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。

  

  然而,传统的城市建造多追求“一马平川”,地面切割、路面硬化逐渐增多。每逢大雨,就主要依靠下水管道、水泵等“灰色设施”来排水,追求快速排放,从而减少地表水流量。加之部分地区的排水管道年久老化甚至已不能正常使用,一到雨季就出现水流不能及时排走、雨水大量积累成河的情形。

  

  统计显示,近3年来,中国超过360个城市遭遇内涝,其中1/6的城市单次内涝超过12个小时,但与此同时,全国有1100座城市严重缺水。这种使得内涝的地区依然内涝,干旱的地区继续干旱,水资源没有得到充分的利用,水资源短缺问题依然严峻。海绵城市的建设亟待进行。

  

  4月2日,海绵城市建设试点城市名单正式公布。随后,“海绵城市”建设在这些地区如火如荼地开展起来。仔细思考,笔者认为海绵城市的建设首先应解决好资金这一问题。

  

  海绵城市的建设涉及到水生态修复、流域水质改善、公园绿地海绵化提升、市政道路海绵化改造、居住小区海绵化改造等多方面建设内容,这就需要大量的资金支持。

  

  根据财政部《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》,中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定3年,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。

  

  例如,7月27日,为支持济南市开展国家海绵城市建设试点,中央财政向其拨付了首期5亿元补助资金。试点方案要求济南市科学规划城市水系统、园林绿地系统、道路交通系统、建筑小区系统四大系统建设,合理布局,努力构建山、泉、湖、河、城相融合的海绵泉城。三年试点期间,济南市将获得中央财政补助15亿元。

  

  然而,根据住建部提供的统计数据,海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元至1.5亿元。以济南为例,济南市区面积为483平方公里,如果完成对全市的改造的话,就得需要至少483亿元。可见,上述15亿元中央财政补助资金还远远不够。在这一“天文数字”面前,试点城市政府必须另辟蹊径。

  

  中央补助之外仍需力推PPP

  

  考虑到上述资金缺口,在推进海绵城市建设上,试点城市必须创新投融资体制,大力推行政府和社会资本合作(PPP)模式,实现政府和社会资本的双赢。

  

  7月23日,广西南宁市举办了“海绵城市建设的困惑、挑战与实践”讲坛,并针对资金短缺问题进行了讨论。

  

  《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》也指出,对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。可见,中央也是在大力鼓励推广PPP模式的。海绵城市的建设势必会拉动投资,经济效益不可小觑,这也是其能够吸引社会资本之所在。

  

  但是,采用PPP模式也会有风险,各试点城市要想成功运用PPP模式吸引资金,需要注意以下三个方面的问题。

  

  一是理清PPP模式概念。PPP模式是一种管理模式,而不是一种融资模式,不要把它的主要目的想成是融资,也不要把它的作用夸大,但这些方面也是目前很多地方政府常容易犯错的地方。在PPP模式中,如果政府想的是融资,降低自身财政风险,而私人组织则想的是利益最大化,双方在合作中就会因目标的不一致而产生冲突。虽然目前对于试点城市来说,资金短缺是摆在他们面前的首要难题,但也不可操之过急、盲目地选择合作对象。在双方合作中,政府要注意处理好与市场主体之间的关系,双方应考虑整体风险的最小化和整体利益的最大化。

  

  二是合规采用政府采购。海绵城市的建设无疑会带动新一轮的城市建设热潮,增加公共产品的供给。由于财政资金的投入,城市中的许多材料、货物的采购很有可能通过政府采购来完成。2014年11月,财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,规范了PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。同年年底,财政部出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,全面规范PPP项目政府采购行为。在此基础上,如何进一步发挥政府采购的职能作用、提高财政资金的使用效益,就显得尤为重要。

  

  三是监管与激励同在。与发达国家相比,我国的PPP模式还处于发展初期,各项规章制度还很不完善。虽然PPP模式在我国拥有很大发展空间,但其通常具有投资大、时间长、风险高、合同结构相对复杂等特征,存在政府信用风险、法律法规风险、资金风险、项目管理风险等。所以,在海绵城市建设这个问题上,必须加强对PPP项目的监管,通过必要的财政约束,控制PPP项目中的财政承诺,实行总体风险控制。这样既可以加强公众对于PPP项目的监管,提升公众对于海绵城市建设的热情,也可以完善我国的PPP制度,降低风险。此外,还需要出台一定的激励措施。过度的监管可能会降低社会组织参与的热情,为确保项目的成功,可以考虑提供最低收入保障或提供适度补助等,从而调动私人组织参与投标的积极性。

  

  海绵城市的建设,既会成为拉动有效投资的着力点,也会促进新型城镇化的建设。作为试点城市,在不断扩大融资渠道的基础上,还需要注重引入人才,克服技术短板和人才缺失问题。希望经过多方面的努力,“雨后看海”这个问题可以得到彻底的解决。(白彦锋 邱璇璇)

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